一、中國電力工業(yè)現(xiàn)狀
電力工業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，對國民經(jīng)濟(jì)的帶動作用日益凸現(xiàn)出來，在實(shí)施國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，電力工業(yè)的改革與發(fā)展必將占據(jù)重要位置。
我國的電力工業(yè)水平建國以后得到了長足的發(fā)展和進(jìn)步，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了不可替代的能源保證，成就是很大的。但是，由于科技革命和經(jīng)濟(jì)競爭，世界各國的電力工業(yè)水平發(fā)展更快，已與我們形成了一段距離。我國進(jìn)入世界貿(mào)易組織以后，電力工業(yè)必然受到影響。為此，加快結(jié)構(gòu)和內(nèi)部機(jī)制調(diào)整，勢在必行。長期以來，我國政府十分重視電力工業(yè)發(fā)展，早在建國初期就確立了電力工業(yè)的先行地位。到1978年，經(jīng)過29年的建設(shè)，全國發(fā)電裝機(jī)容量從1949年的185萬千瓦發(fā)展到712萬千瓦，發(fā)電量也從初始時的43億千瓦時發(fā)展到2566億千瓦時。改革開放以來，中央逐步形成了能源開發(fā)以電力為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，制定并實(shí)施了多家電、多渠道籌資辦電的政策，使我國電力工業(yè)連續(xù)跨上了兩個臺階。1987年全國發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到l億千瓦時。1995年，發(fā)電裝機(jī)容量達(dá)到2億千瓦時。截止1996年低，全國發(fā)電裝機(jī)容量已達(dá)到23654萬千瓦，發(fā)電量10794億千瓦時，均居世界第二位?？偠灾▏詠?，我國電力工業(yè)隨著國家不斷強(qiáng)大與發(fā)展，已初步建立起以國有資產(chǎn)為主體的比較完整的電力工業(yè)體系。八屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》以及實(shí)現(xiàn)兩個根本性轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略，既為電力工業(yè)的改革與發(fā)展提供了機(jī)遇，也提出了更高的要求。今后我國電力工業(yè)改革與發(fā)展的任務(wù)將更加繁重和艱巨。在新的形勢下，迫切需要建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的電力工業(yè)新體制。
目前，我國缺電狀況尚未得到根本緩解。據(jù)1995年調(diào)查，1994年全國缺電力15％以上，缺電量10％以上?！鞍宋濉币詠?，全國電力供需矛盾有所緩和，但問題并未得到根本解決，不少電網(wǎng)電力供需矛盾由缺電量轉(zhuǎn)為主要缺電力。電力供需矛盾反映在高峰電力的平衡上，同時各大電網(wǎng)缺乏足夠的備用容量。各電網(wǎng)普遍缺電已轉(zhuǎn)變?yōu)榈貐^(qū)間不平穩(wěn)缺電等新的現(xiàn)象。目前，個別地區(qū)雖然出現(xiàn)了電力供需矛盾緩和的局面，但只是暫時現(xiàn)象。隨著國家工業(yè)化，現(xiàn)代化及人民生活水平不斷提高，企業(yè)界和國民用電潛力將迅速提高。
二、電力工業(yè)體制改革勢在必行
電力工業(yè)的持續(xù)、快速健康發(fā)展，對我國以什么樣的綜合國力跨入21世紀(jì)具有舉足輕重的意義。隨著《中華人民共和國電力法》的實(shí)施和國家電力公司的組建，我國正在堅(jiān)定不移地深化電力工業(yè)管理體制改革，積貫徹“政企分開、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”和“因地因網(wǎng)制電”的方針，制定了“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管”的電力建設(shè)政策。集資辦電政策的實(shí)施打破了長期以來依靠中央政府一家辦電的格局，充分調(diào)動了地方政府和企業(yè)辦電的積性，開拓了符合國情的電力工業(yè)發(fā)展的新路。我國的電力體制改革應(yīng)著重解決好以下幾方面的問題：
(一)盡快實(shí)行政企分開
由于歷史原因，電網(wǎng)企業(yè)和供電企業(yè)大都承擔(dān)了部分電力行政管理職能，電力體制改革首先要解決好電力企業(yè)的政府職能和企業(yè)職能的分離，并按國務(wù)院部署終完成體制上的改革，建立符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的政企關(guān)系。
各電車管理局、省(市)電力局，應(yīng)注重抓好方針政策、發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督管理和服務(wù)，把行政管理職能與電力集團(tuán)公司和省電力公司的企業(yè)職能分開。電業(yè)管理局和省電力局應(yīng)成為精干的機(jī)構(gòu)，電力集團(tuán)公司和省電力公司做到兩塊牌子、兩套機(jī)構(gòu)，劃清兩種職能、兩類任務(wù)，一到條件成熟，可考慮撤消電業(yè)管理局，將有關(guān)行政管理職能移交到大區(qū)電網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)小組，該小組組長應(yīng)由國家經(jīng)貿(mào)委委派，副組長由國家電力公司委派；成員由國家紀(jì)委、財政部、大區(qū)內(nèi)各省政府、中電聯(lián)、大區(qū)電力集團(tuán)公司和各省電力公司委派。該領(lǐng)導(dǎo)小組的基本職責(zé)是對本地區(qū)電力發(fā)展和電力分配等重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)小組的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在大區(qū)電力集團(tuán)公司。未來各省市電力局撤消后，其原管理職能應(yīng)移交給省政府的相應(yīng)經(jīng)濟(jì)綜合管理部門。各地方政府經(jīng)濟(jì)綜合管理部門的職責(zé)，可考慮委托省電力公司承擔(dān)，政府部門主要實(shí)施行業(yè)監(jiān)督。有關(guān)機(jī)構(gòu)可設(shè)在省電力公司。該機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)卣闹笇?dǎo)下進(jìn)行工作，對政府負(fù)責(zé)，由政府部門行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這樣，電力企業(yè)在社會上就失去了“官員”和“裁判員”的地位，成為市場經(jīng)濟(jì)主體，同時還需接受政府部門的行政監(jiān)督。此舉有助于根本上消除電力企業(yè)在計劃經(jīng)濟(jì)體制下養(yǎng)成的“發(fā)展靠國家、效益靠政策”的弊端。
(二)構(gòu)筑以資本為紐帶、以財產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的經(jīng)營管理體制。
按照出資者權(quán)與企業(yè)法人分離的原則，投資主體，建立產(chǎn)權(quán)紐帶。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，逐步將網(wǎng)、省公司改制為母子公司結(jié)構(gòu)，對企業(yè)資產(chǎn)債務(wù)進(jìn)行重組，層層明確投資主體，并盡快建立明確的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。按照政資分開的原則，進(jìn)一步明確國家投資主體，建立電力工業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營管理體制，形成包括電力集團(tuán)公司、省電力公司、發(fā)電廠、供電局在內(nèi)的以資本為紐帶、以財產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和逐層控股、逐層經(jīng)營國有資產(chǎn)的集團(tuán)化經(jīng)營管理體制。按照“電廠大家辦，電網(wǎng)國家管”的原則和投資體制改革的要求，凡未來新上馬發(fā)電項(xiàng)目，一開始就組建由各出資方組成的有限責(zé)任公司，按現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行動作，并規(guī)范集資電廠的管理，逐步將集資電廠改組為獨(dú)立核算的發(fā)電公司，通過經(jīng)濟(jì)合同、協(xié)議界與電網(wǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，并且通過設(shè)立調(diào)度、行業(yè)統(tǒng)籌等紐帶。實(shí)現(xiàn)以經(jīng)濟(jì)辦法為主的電網(wǎng)管理模式。
(三)構(gòu)筑電力工業(yè)市場體系，營造有利于公平競爭的宏觀環(huán)境，充分發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)作用，促進(jìn)電力工業(yè)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
1.塑造市場主體
實(shí)行集資民辦的方針，打破了中央政府獨(dú)家辦電的體制，初步形成了投資多元化和利益多元化格局，為電力工業(yè)建立市場經(jīng)濟(jì)體制奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著改革不斷深入和電力工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，全國各地正在形成網(wǎng)省電力公司、獨(dú)立發(fā)電公司、地方電力公司相互競爭、共同發(fā)展的市場格局，各網(wǎng)省公司要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形勢，盡快成為市場競爭主體，與其他電力企業(yè)及投資者平等地參與市場競爭。
2.培育和發(fā)展電力市場
現(xiàn)代電力市場的建議和發(fā)展，既要遵循市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，又要符合電力生產(chǎn)的規(guī)律。所謂“電廠大家辦”，即發(fā)電市場是競爭、開放、有序的，鼓勵各地以內(nèi)資、外資、合資、獨(dú)資等多種形式興辦發(fā)電企業(yè)；“電網(wǎng)國家管”，就是說要堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一管理的原則，電網(wǎng)由國家集中的控制，以國家對命脈產(chǎn)業(yè)的宏觀控制。要按照電網(wǎng)統(tǒng)一制度、分級管理的原則。逐步形成四級電網(wǎng)(或四級電力市場)的格局：其一，國家級電網(wǎng)負(fù)責(zé)跨大區(qū)電網(wǎng)之間以及特大型電站之間的電能交換。其二。大區(qū)電網(wǎng)負(fù)責(zé)省級電網(wǎng)之間以及重要大型骨干電站的電能交換。其三，省級電網(wǎng)負(fù)責(zé)省電力公司與獨(dú)立發(fā)電公司、地方電力公司之間的電能交換。其四，末級電網(wǎng)，即城市電網(wǎng)和農(nóng)村電網(wǎng)負(fù)責(zé)直接向用戶供電并提供各種銷售服務(wù)。
3.公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的根本原則
規(guī)范市場行為，就是要形成一個有利于公平競爭的市場環(huán)境?！峨娏Ψā返念C布實(shí)施，為保護(hù)公平競爭提供了法律依據(jù)，按照“同網(wǎng)同質(zhì)同價”原則，價格競爭是電力市場競爭的基本形式，要逐步采取競價上網(wǎng)的機(jī)制，在發(fā)電環(huán)節(jié)引入競爭，促使投資者盡量降低基建造價，生產(chǎn)者降低運(yùn)營成本。與之相適應(yīng)，必須改革現(xiàn)有的電網(wǎng)調(diào)度方式，在保證安全運(yùn)營的基礎(chǔ)上，逐步采取按上網(wǎng)電價排序?qū)嵭薪?jīng)濟(jì)調(diào)度，網(wǎng)省公司作為市場主體，必須參與市場競爭，打破大鍋飯，并且將直屬電廠逐步改組、改造為獨(dú)立核算的有限責(zé)任公司，推向市場，與其他獨(dú)立發(fā)電公司平等競爭。更重要的是，網(wǎng)省公司又是國家賦予權(quán)力管理電網(wǎng)的企業(yè)，壟斷管理電力銷售，因此一定要營造一個公平競爭的市場環(huán)境。徹底打破獨(dú)家辦電的思想和機(jī)制，公正、公平地電網(wǎng)調(diào)度，保障獨(dú)立發(fā)電公司的合法權(quán)益。同時，網(wǎng)省公司要接受國家價格管制，努力提高拱電質(zhì)量，維護(hù)用戶的合法權(quán)益。
(四)深化電價改革，建立科學(xué)合理的電價體制
電價改革是整個價格改革的重要組成部分，也是電力工業(yè)按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)行的基礎(chǔ)。當(dāng)前我國電價存在的問題主要有三個：
其一，電價形成機(jī)制不完善，缺乏科學(xué)、合理的電價形成機(jī)制?，F(xiàn)行電價仍然是指令性電價和指導(dǎo)性電價兩種形成機(jī)制并存的格局，特別是現(xiàn)行指令性電價只能補(bǔ)償成本上升，尚未形成企業(yè)電力發(fā)展籌資功能，故難以保障電力投資者的合法收益。
其二，電價管理體制尚不健全，電價行為不夠規(guī)范。我國現(xiàn)行電價管理體制既不利于中央實(shí)行宏觀調(diào)控，又不利于發(fā)揮和調(diào)動地方及企業(yè)積性。須盡快建立既與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，又符合電力工業(yè)規(guī)律，有效、有序、法制化的電價管理體制。
其三，電價結(jié)構(gòu)不合理?？偟目矗覈F(xiàn)行電價結(jié)構(gòu)還不夠科學(xué)、合理的電力比價關(guān)系。
深化電價改革的基本目標(biāo)，是按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，建立科學(xué)、合理的電價形成機(jī)制和規(guī)范的管理體制，為終建立電力市場體系和經(jīng)營體系奠定基礎(chǔ)。搞活電力行業(yè)主要應(yīng)著力于下列幾個方面。
l.貫徹落實(shí)好上網(wǎng)電價，逐步實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價的改革措施，上網(wǎng)電價實(shí)行同網(wǎng)同質(zhì)同價
這是《電力法》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，要按社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，對現(xiàn)行不合理的電價進(jìn)行改革。新的價格體制應(yīng)既適用于外資企業(yè)，也適用于內(nèi)資企業(yè)；既適用于中央。也適用于地方企業(yè)，及個人投資的電力生產(chǎn)企業(yè)。在符合規(guī)定質(zhì)量要求的前提下，逐步實(shí)行相同的上網(wǎng)電價標(biāo)準(zhǔn)，從而體現(xiàn)對市場主體的公平、公正，
2.電網(wǎng)銷售電價堅(jiān)持“合理成本、合理收益、公平負(fù)擔(dān)”的改革方向
有關(guān)部門應(yīng)迅速制定并實(shí)施科學(xué)的電網(wǎng)銷售電價政策，采用成本、費(fèi)用加稅金、合理收益的定價模式，建立電價平衡制度，調(diào)整實(shí)際與規(guī)定收益率的差異。與此同時，適當(dāng)提高電網(wǎng)銷售電價的籌資功能，適時提高電力建設(shè)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)。另外，還可參照慣例，在電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一銷售電價的同時，按照用戶公平負(fù)擔(dān)的原則，大力推行峰谷分時電價，并逐步實(shí)現(xiàn)同一電網(wǎng)的同一電壓等級、同一用電類別的用戶，執(zhí)行相同的電價標(biāo)準(zhǔn)。
3.電價管理要實(shí)現(xiàn)法制化、民主化、規(guī)范化
要認(rèn)真貫徹《電力法》確定的電價形成機(jī)制、管理原則、審批程序，規(guī)范電價管理行為。綜上所述，電價改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之大局，既要有充分的準(zhǔn)備，又要按照國務(wù)院的要求積組織實(shí)施；既要從電力工業(yè)改革與發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，又要充分考慮電價改革對社會的影響。以下幾點(diǎn)尤其值得注意：首先，要牢固樹立眼睛向內(nèi)、努力挖潛的思想；舍棄把解決現(xiàn)行生產(chǎn)和經(jīng)營問題全都寄希望于電價改革的思想。其次，要正確安排好電價改革空間，處理好國家與企業(yè)、中央與地方的利益關(guān)系；第三，要建立科學(xué)的宏觀管理和懲治體制，促使各級管理、生產(chǎn)和經(jīng)營主體在自覺約束價格行為的同時，有效制止和抵制亂加價和亂收費(fèi)行為。堅(jiān)決清理不合理的附加收費(fèi)項(xiàng)目，為改革保留一定的電價空間；第四，廣泛宣傳電價改革的重要性和必要性，為電價改革創(chuàng)造良好的社會及輿論環(huán)境。
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